Gönczy Árpád:
A hatósági élelmiszer-ellenőrzés alapjai
Kertészeti és Élelmiszeripari Egyetem, 1995.

Az élelmiszerek alapvető szükségletet elégítenek ki, hamisításuk különösen háborúk, katasztrófák, gazdasági rendszerváltások stb. idején gyakori. Az élelmiszer-hamisítás veszélyezteti a fogyasztók egészségét, sőt életét, sérti anyagi érdekeiket, kedvezőtlenül befolyásolja az ország nemzetközi megítélését.

A megfelelő mennyiségű, választékú és minőségű élelmiszerhez való jog emberi jog. Az ENSZ Közgyűlése irányelvekben, az Európai Közösségek Tanácsa alapokmányban, a tagállamok alkotmányban vagy egyéb jogszabályban szabályozzák a fogyasztói jogokat és e jogok érvényesítésének eszközeit.

Az önkéntes jogkövetéssel érvényesülő jogi szabályozásnál a gazdálkodó szerv a jogalkotó által a tevékenység végzéséhez előírt feltételeket önként teljesíti, a hatóság feladata, hogy megfelelő módszerrel pl. ellenőrzéssel meggyőződjön a feltételek teljesítéséről. Jogszabálysértés megállapítása esetén alkalmazza a jogkövetkezményeket.

A, hatósági ellenőrzés a jogérvényesítés korszerű eszköze. Magyarországon 1894-tól van szervezett, rendszeres, egységes hatósági élelmiszer-ellenőrzés. 1950-tól az előállítókat és a forgalmazókat külön-külön szerv ellenőrzi, sok szervet alapítanak. Működésük az ágazatok közötti, ágazaton belüli párhuzamos ellenőrzések miatt gazdaságtalan, a szolgáltatási feladat a hatósági feladattal összeférhetetlen stb. Az 1970-es és 1980-as évek elején történt átszervezések eredménytelenek. A gazdasági rendszerváltozással jelentősen romlott hatékonyságuk is, nő a hamisítások, a megtévesztő hirdetések és reklámok száma stb.

Az Európai Közösségek Tanácsának a hatósági élelmiszer-ellenőrzésre vonatkozó irányelveit az Európai Parlament 1994-ben hagyja jóvá. Az Európai Megállapodásban Magyarország kötelezettséget vállalt a jogi harmonizációra és ezzel együtt az intézményi rendszer átalakítására.

Az Európai Közösségek tagállamaiban az ellenőrző-rendszerek, hálózatok különböző jogi és műszaki feltételek mellett működnek. Jellemzőjük, hogy az ellenőrzést minisztériumok és regionális szervek irányítják, a helyszíni és laboratóriumi vizsgálatok egymástól függetlenek, a laboratóriumi vizsgálati eredményeket regionális vagy országos szerv gyűjti össze és jogszabálysértés gyanúja esetén átadja az igazságügyi szerveknek. Ez utóbbi szervek állapítják meg a jogszabálysértést és a jogkövetkezményeket. Magyarországon az ellenőrző szervek miniszteri felügyelet alatt állnak, saját laboratóriumokkal rendelkeznek, az ellenőrzést a szervekkel közszolgálati jogviszonyban álló szakemberek végzik, akik a helyszíni és laboratóriumi vizsgálati eredmények alapján megállapítják a jogszabálysértést és alkalmazzák a jogkövetkezményeket. A határozatok ellen benyújtott fellebbezéseket az ellenőrző szerv vezetője bírálja el.

Értekezésemben célul tűztem ki a hatósági élelmiszer-ellenőrzés jelenlegi alapjainak (fogalmak, határok, működési feltételek stb.) a meghatározását, az Európai Közösségek Tanácsa irányelvei alapján módosítását, az elemzések eredményeitől függően új alapelvek meghatározását.

A közigazgatási szakemberek feltételezik: a hatósági élelmiszerellenőrzés és más ágazati ellenőrzés átszervezése eredménytelenségének fő oka, hogy az egyes ellenőrző szervek működését nem megfelelő módszerrel elemezték, emiatt helytelen döntéseket hoztak az átszervezéseknél.

Célkitűzéseim megvalósításához olyan módszert dolgoztam ki, amely alkalmas az ellenőrző szervek működésének ágazatonként külön-külön és egyidejű-együttes elemzésére.

A hatósági ellenőrzés több közvetlen joghatással nem járó reál és legfeljebb egyetlen közvetlen joghatással járó eljárási cselekmény.

A hatósági élelmiszer-ellenőrzés reálcselekményeihez (szemle, mintavétel, vizsgálat, minősítés) a FAO Élelmiszer-minőség Ellenőrzési Kézikönyvek részletes irányelveket, ajánlásokat adnak. A szakirodalom az eljárási cselekményekkel (jogkövetkezmények alkalmazása) alig, a reál- és eljárási cselekmények együttes elemzésével egyáltalán nem foglalkozik.

A cselekmények tanulmányozására a természettudományokban gyakran, a társadalomtudományokban ritkábban alkalmazzák a modellezést.

A hatósági élelmiszer-ellenőrzés modelljének felépítéséhez a többfunkciós jogszabály feldolgozási eljárást használtam fel, amely a jogszabályok adatait a jogilag szabályozott cselekményekhez rendeli.

A hatósági élelmiszer-ellenőrzés cselekményeinek a tanulmányozásához olyan modellre volt szükség, amely az élelmiszer-előállítók, -forgalmazók, ellenőrző szervek adatait egyaránt tartalmazzák.

A gazdálkodó és ellenőrző szervek cselekményeit rendszerint egy és ugyanaz az ágazati jogszabály szabályozza.

Az élelmiszerek előállításának, forgalmazásának élelmiszer-higiéniai és a minőséget befolyásoló műszaki-technológiai követelményeket általánosan az Élelmiszer-törvény, részletesen a végrehajtási rendeletek tartalmazzák.

Az élelmiszer-előállító üzem működéséhez a szakhatóságok hozzájárulása és működési engedély, az üzletek működéséhez szakhatósági hozzájárulás és bejelentés szükséges.

Az élelmiszerek adatait az előállítók gyártmánylapokon kötelesek nyilvántartani. Új élelmiszer előállításához gyártási engedély, új termék előállításához és forgalomba hozatalához előzetes minősítés és minősítő bizonyítvány szükséges.

Élelmiszert — néhány kivételtől eltekintve — természetes személy (mezőgazdasági kistermelő, egyéni vállalkozó), jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező gazdasági társaság állíthat elő ill. hozhat forgalomba.

Az ellenőrző szervek közül az ellenőrzés jellege szerint a közegészségügyi, állategészségügyi, élelmiszer-higiéniai és -minőség ellenőrzési, a növényegészségügyi, fogyasztóvédelmi, jövedéki és vámellenőrzési szerveknek van jelentősége.

Az előállítás, forgalmazás, ellenőrzés cselekményeinek és a hozzájuk rendelt adatoknak tárgykör, ezen belül betű- és számrend szerinti nyilvántartására kódszótárt állítottam össze. Így a jogszabályokban található cselekmények és hozzájuk rendelt adatok a szöveg terjedelmétől függően leírhatók szöveghűen, kivonatosan vagy kóddal.

A hatósági élelmiszer-ellenőrzés tanulmányozásához három modellt építettem fel:

• Az általános vagy alapmodell a hatósági ellenőrzés általános cselekményeit az ellenőrzés jellegének és adatainak feltüntetése nélkül tartalmazza, fő- és ezen belül alárendelt vagy részcselekményekre bontva, idő és hely szerint rendezve, szövegesen, betű és/vagy számkóddal jelölve.
• Az ágazati modell a cselekményeket — a rájuk érvényes ágazati jogszabályok alapján — a fő- és ezen belül alárendelt vagy részcselekményeket és a hozzájuk rendelt adatokat, az általános modell rendje és kódja szerint tartalmazza.
• Az ellenőrző-rendszer modell a cselekményeket — a rájuk érvényes ágazati jogszabályok alapján — a fő- és ezen belül alárendelt vagy részcselekményeket és a hozzájuk rendelt adatokat ágazatonként, külön-külön, az általános modell rendje és kódjai szerint tartalmazza.

A rendszer-modell elemzése alapján megállapítottam, hogy a jogszabálysértés megállapítása, a jogkövetkezmények alkalmazása kivételével (amely az eltérő jogrend következménye) a magyar hatósági élelmiszer-ellenőrzés működése elvileg megegyezik az Európai Közösségek Tanácsa irányelveivel.

A fogyasztói jogok szigorúbb érvényesítése, a törvényes, hatékony, gazdaságos és egységes működés érdekében azonban új modellre van szükség. Ennek érdekében megkíséreltem a fogalmaknak új tartalmi meghatározást adni, a hatósági élelmiszer-ellenőrzés külső (közegészségügyi, állategészségügyi, növényegészségügyi ellenőrzés) és belső (élelmiszerhigiéniai és -minőség ellenőrzés) határait pontosítani, a cselekményeket igazgatási szempontból jellemezni a jogokat és kötelezettségeket bővíteni.

Az élelmiszer fogalom új meghatározása kifejezi az élelmiszerek lényegét, a táplálkozásra és/vagy élvezetre való alkalmasságot, kizárja az egyéb célra szolgáló termékeket pl. gyógyszer, dohány- gyártmányok, kábítószerek stb.

Az élelmiszer-ellenőrzés fogalom meghatározása komplex minőség értelmezésének felel meg. Külső határa az élő állat levágás előtti egészségi állapotának, a levágott állat húsának, az élelmiszer fogyaszthatóságának a vizsgálata (állategészségügyi ellenőrzés), az emberre veszélyes állatbetegségek, az élelmiszer, víz útján terjedő betegségek, az ételmérgezések okainak felderítése (közegészségügyi, állategészségügyi ellenőrzés), az élő növények kártevőinek, az egészségre ártalmas gyommagvak, vegyi maradékok vizsgálata (növényegészségügyi ellenőrzés).

A hatósági élelmiszer-ellenőrzés cselekményeinek igazgatás szempontú rendszerezése, a cselekményeknél keletkező iratok minősítése a bizonyító erő és felhasználhatóság miatt szükséges. Az előzetes alkalmassági és rendszeres orvosi vizsgálatot a fogyasztók és a szakemberek egészségének védelmében, az ellenőrzési és intézkedési jogokat és kötelezettségeket is tartalmazó arcképes hatósági igazolványt a visszaélések megakadályozása érdekében elő kell írni.

A jogok és kötelezettségek bővítése pl. munkaidő utáni ellenőrzés, rendészeti szervek igénybevétele stb. a hamisítások elterjedése, a hamisítók részéről fennálló fenyegetettség miatt szükséges. Az igazságügyi szervek eljárásainak elhúzódása miatt az Európai Közösségek egyes jogszabálysértések és jogkövetkezmények megállapítását az ellenőrző szervek feladatává kívánja tenni. Ezért indokolt Magyarországon — ha korlátozottan is — az eddigi szankcionálási gyakorlat fenntartása.

A modellek elemzése alapján új, kétszintű élelmiszer-gazdasági ellenőrző-rendszer létrehozását tartom szükségesnek. A feldolgozással vagy anélkül emberi fogyasztásra szánt mezőgazdasági termékek forgalomba hozatal előtti kötelező minősítését helyszíni és/vagy laboratóriumi vizsgálati eredmények alapján államigazgatási szerv alkalmazásában nem álló, de ezek felügyelete alatt álló, főfoglalkozású szakellenőrök végeznék.

A már előzetesen élelmiszernek minősített termékek hatósági ellenőrzése — 1982-ben. általam vázlatosan kidolgozott, most tovább fejlesztett elvek szerint — egy minisztériumoktól független, országos hatáskörű, központi államigazgatási szerv irányítása alatt álló megyei felügyelőségek ill. ezekkel közszolgálati jogviszonyban álló felügyelők feladata.

A felügyelőségek feladata a mezőgazdasági, élelmiszeripari termelés és forgalmazás közegészségügyi, állategészségügyi, növényegészségügyi, élelmiszer-higiéniai és az élelmiszer-minőséget befolyásoló műszaki-technológiai feltételek meglétének, a mezőgazdasági termékek, élelmiszerek élelmezésegészségügyi, minőségi stb. követelményei betartásának az ellenőrzése.

A hatósági élelmiszer-ellenőrző hálózathoz egy központi és legfeljebb két-három, az élelmiszerek mellett esetleg egyéb mezőgazdasági termékeket stb. vizsgáló regionális hatósági laboratórium is tartozna.

A felügyelőségek jogait és- kötelezettségeit általánosan az eljárási törvény, ágazati szempontból az Élelmiszer-törvény és végrehajtási rendeletei, a mintavételt, vizsgálatokat, minősítést szabályzatok, a felügyelők alkalmazási, magatartási követelményeit a köztisztviselői törvény és végrehajtási rendeletei, a Magyar Közigazgatás Etikai Szabályai, a laboratóriumok működési feltételeit szabvány, elismerésük módját az Akkreditálási törvény, a vizsgálati módszereket a Magyar Élelmiszerkönyv tartalmazza. A szakellenőrök, felügyelők által vett mintákat a gazdaságosság (távolság stb.) figyelembe vételével a hatósági regionális vagy bármely akkreditált laboratórium megvizsgálhatja. Ez utóbbi esetben a minták vizsgálati díját azok meg nem felelése esetén a jogszabálysértő, megfelelés esetén az állam fizeti. A hatósági laboratóriumok vizsgálati díjat nem számolhatnak fel.

A felügyelőségek ill. felügyelők és a hatósági regionális laboratóriumok üzletszerűen, nyereség és vagyonszerzés céljából termelő és szolgáltató tevékenységet nem folytathatnak. A szakellenőrök az előzetes minősítés során az egészségre ártalmas vagy bármely ok miatt fogyasztásra alkalmatlannak minősített tételek forgalomba hozatalát megtilthatnák, de csökkentértékű ill. átdolgozás utáni forgalomba hozatalt ill. megsemmisítést csak a felügyelők rendelhetnének el. A felügyelők a jogszabálysértés súlyosságától és ismétlődésétől függően egészségvédelmi, minőségvédelmi stb. bírságot állapíthatnának meg.

Az élelmiszer-előállítók, -forgalmazók az intézkedések ellen jogorvoslatért — az ellenminták vizsgálati bizonyítványa, a jogszabálysértő határozat benyújtásával — a közigazgatási bírósághoz fordulhatnának.